Hora de reformar a governança do Banco Central

A expertise necessária para decidir sobre risco sistêmico, supervisão, resolução ou juros é radicalmente diferente da exigida, por exemplo, para a gestão corporativa ou as relações institucionais

Por Jefferson Alvares

A autonomia que o Banco Central conquistou em anos recentes não encerra a sua agenda de modernização institucional. A autonomia exige como contrapartida uma estrutura de governança que impeça a concentração excessiva de poder decisório mediante controles internos efetivos. O BC ainda opera com uma arquitetura institucional que não assegura a necessária separação entre quem formula as políticas, quem as implementa e quem avalia a qualidade dessa execução. A inexistência de freios e contrapesos internos expõe a autoridade a riscos reputacionais, como ilustra o debate público em torno das suas decisões de supervisão e resolução bancária.

O elemento central de uma governança corporativa eficaz é a separação entre quem executa as operações diárias e quem define as políticas internas e supervisiona o seu cumprimento, propiciando o controle dos executivos por agentes externos à gestão. A prática global dos bancos centrais consagra dois modelos, ambos concebidos para criar contrapesos internos aos administradores. No dual, a diretoria executiva encarrega-se da administração, executando as políticas definidas por um conselho de supervisão independente, ao qual também cabe acompanhar essa execução. Este é o caso do Banco Central Europeu: um comitê executivo de seis membros gerencia as operações diárias, enquanto o conselho de governadores define as políticas e fiscaliza a gestão.

No modelo unitário, a maioria dos membros do órgão diretivo é desvinculada da gestão, podendo sobrepor-se aos membros executivos na tomada de decisões estratégicas e na supervisão dos seus atos operacionais. Esta é a estrutura do Banco da Inglaterra, cujo órgão máximo (court of directors) possui até nove membros não executivos, mais o governador e quatro subgovernadores. A esse órgão vinculam-se comitês auxiliares para a formulação de políticas, como os de política monetária e financeira, e para a supervisão do governador e dos subgovernadores, como os de auditoria e de riscos.

No caso do BC, a diretoria é composta apenas por membros executivos — oito diretores e o presidente — que formulam políticas, as executam e supervisionam o seu próprio desempenho. A ausência de um conselho superior ou de uma maioria independente contribui para o pensamento de grupo e a autorreferência, marginalizando visões alternativas e experiências diversas. Também expõe a instituição ao risco de "gestão imperial", quando os dirigentes exercem o monopólio informacional e decisório sem serem confrontados. A literatura sobre a governança de bancos centrais documenta que essa estrutura tende a reforçar vieses, elevando o risco de decisões subótimas — por exemplo, quando se trata de avaliar a solvência ou a viabilidade bancária.

O acúmulo de funções executivas e de supervisão interna gera, inevitavelmente, conflitos de interesses. Quando se trata de liquidar ou intervir em um banco, o conflito pode ser agudo: temendo ser acusada de falhas de supervisão, a diretoria pode protelar medidas mais intrusivas, protegendo a sua reputação em vez de minimizar os custos para o fundo de garantia de depósitos ou o erário. A falta de um órgão independente impede que as três linhas de defesa do gerenciamento de riscos moderno — gestão operacional, unidades de risco e conformidade, e auditoria interna — operem plenamente, avaliando imparcialmente o rigor das ações de mitigação de riscos no caso de bancos em crise.

A deficiência estende-se aos comitês especializados do BC. Os comitês de política monetária (Copom) e de estabilidade financeira (Comef) têm a mesma composição da diretoria, conferindo perfil generalista a órgãos que deveriam ser especializados. A expertise necessária para decidir sobre risco sistêmico, supervisão, resolução ou juros é radicalmente diferente da exigida, por exemplo, para a gestão corporativa ou as relações institucionais. O problema é estrutural: o desenho institucional permite que especialistas em outras áreas deliberem sobre matérias fora do seu domínio, comprometendo a qualidade das decisões. Focar no critério de origem — acadêmica, privada ou pública — para a escolha dos diretores não resolve essa questão. O que importa não é apenas quem decide, mas a arquitetura na qual as decisões são tomadas e revisadas.

A reforma da governança do BC é uma medida de segurança institucional, não mero ajuste burocrático. Bancos centrais com maior separação de poderes internos e transparência geralmente são mais resilientes a ataques e gozam de maior credibilidade. Submeter os gestores a escrutínio interno e externo rigoroso alinha os seus incentivos ao interesse público. No caso brasileiro, há espaço para aperfeiçoar esse alinhamento em relação às funções de estabilidade financeira. Enquanto a política monetária conta com mecanismos de comunicação aprimorados, a transparência sobre as atividades de supervisão e resolução é significativamente menor, dado o sigilo bancário e o risco de contágio sistêmico envolvidos. Uma governança adequada poderia viabilizar essa prestação de contas: o conselho de supervisão poderia realizar auditorias retrospectivas rigorosas, permitindo à sociedade avaliar o desempenho do BC objetivamente.

Modernizar a governança do BC exige três medidas mínimas. Primeiro, a criação de um conselho de supervisão não executivo encarregado de definir as políticas internas e fiscalizar a sua execução, com mandatos fixos e incompatibilidades que impeçam sua captura política ou privada. Segundo, a reorganização do Copom e do Comef com composições distintas do conselho e da diretoria, incorporando membros externos com expertise específica. Terceiro, a transferência do vínculo do Copom, do Comef e dos comitês de auditoria e de riscos para o conselho de supervisão, com autoridade para avaliar independentemente as decisões da diretoria. Estes elementos não são exaustivos, delineando o patamar mínimo de governança compatível com as responsabilidades de um banco central autônomo.

A consolidação da autonomia do BC exige um debate maduro sobre quem exerce internamente os poderes que a lei lhe confere. A estrutura de comando atual, desprovida de contrapesos internos, é incompatível com as exigências atuais de gestão de riscos. Somente uma governança pautada pela separação de poderes e pela especialização técnica poderá garantir que o guardião da moeda e do sistema financeiro seja ele próprio devidamente guardado, protegendo-se a si e à sociedade dos riscos da sua atuação.

Jefferson Alvares é procurador do Banco Central, ex-advogado do Fundo Monetário Internacional e ex-membro do secretariado do Conselho de Estabilidade Financeira (FSB). Escreve em caráter pessoal.

Publicado originalmente em: https://valor.globo.com/opiniao/coluna/hora-de-reformar-a-governanca-do-banco-central.ghtml.